Los adolescentes, otra vez los adolescentes, y el futuro del INISA. La LUC durante la pandemia

La forma y el contexto. La crónica de la Ley de Urgente Consideración (LUC) tiene su inicio material [i] y público en enero de 2020 cuando el gobierno electo del Partido Nacional (PN) presentó un anteproyecto de 457 artículos que reflejaba su programa de gobierno y, en alguna medida, las propuestas de los partidos políticos que le ayudaron a ganar las elecciones de 2019. El documento fue divulgado en calidad de borrador para ser perfeccionado por sus aliados políticos y, supuestamente, el resto de la sociedad uruguaya. A pesar de la relajación del veraniego primer mes del año, las discusiones sobre el variopinto paquete (o deberíamos decir contenedor) de medidas proliferaron en el ágora material y virtual.

El 2 de marzo, un día después de los actos protocolares de la asunción presidencial, el novel presidente, Luis Alberto Lacalle Pou, y el ministro del Interior, Jorge Washington Larrañaga Fraga, se reunieron a primera hora de la mañana con los 19 jefes de policía del país. En el encuentro, las autoridades civiles comunicaron un mensaje directo y diáfano centrado en la “hiperdisuasión” del delito con base en la inflación de la presencia e intervención policial en calle. Una estrategia que parece recoger los antecedentes de las teorías de las “ventanas rotas” y la “desorganización social”. La característica esencial de estas teorías es la primacía del orden (y no cualquier orden) por sobre todas las cosas y más allá de cómo se logre. El ejemplo paradigmático es la política de “tolerancia cero” de la alcaldía de Rudolph Giuliani en Nueva York entre los años 1994 y 2002. Recuérdese que el mismísimo Giuliani estuvo en Uruguay en noviembre de 2018 por invitación de Edgardo Novick.

La “hiperdisuasión” del delito mediante la inflación de la presencia e intervención policial es una estrategia que, inevitablemente, camina por el pretil de la legalidad-ilegalidad. ¿Por qué? La estrategia tiene aspecto ilegal cuando restringe la libertad de circulación, interroga y solicita la identificación de personas sin sospechas fundadas o flagrancia. También puede tener aspecto ilegal por ambigüedades fenomenológicas que recaen sobre la libertad de expresión, casos particulares de resistencia y otros derechos de la persona inocente/detenida momentáneamente durante la intervención policial. La llave de esta discusión la tiene la LUC, su aprobación viene a despejar las apariencias ilegales del procedimiento policial politizado.

El 13 de marzo de 2020, el gobierno declaró que el país tenía las primeras personas enfermas con COVID-19 producto de la variedad de coronavirus SARS-CoV-2 [ii]. Así, a 13 días de instalarse el gobierno, la LUC se esfumó casi por completo. Presidencia suspendió el ingreso del proyecto al Poder legislativo. La pandemia global, ahora en el patio de nuestra casa, cambió las prioridades del gobierno, aunque no lo hizo por mucho tiempo.

El domingo 5 de abril, a tres semanas de haberse detectado a las primeras personas con COVID-19, el ministro Larrañaga manifestó públicamente que “solicitó” al presidente reimpulsar el trámite de la LUC.

El jueves 9 de abril, presionado por Larrañaga (léase con ironía), Lacalle Pou anunció por twitter que los legisladores de todos los partidos recibirían la LUC antes de su presentación formal en el Poder Legislativo; un gesto político que seguramente cobrará réditos en el futuro cuando la oposición reclame que no tuvo tiempo suficiente para examinar el proyecto de ley.

Menudo momento eligió el gobierno para tramitar (porque no se trata de estudiar la propuesta) un contenedor de 502 artículos llamado LUC. La pandemia que en China y Corea del Sur tardaron en controlar (la primera ola) alrededor de 3 meses, la pandemia que continúa haciendo estragos en Irán, Italia, España, Francia, Reino Unido, Estados Unidos…, la pandemia que impacta duramente en la región (Ecuador, Brasil, Perú…), tiene a Uruguay balanceando su barra de equilibrista con la vida biológica en un extremo, el capitalismo en el otro y la descontextualizada LUC aferrada a la cintura.

Como la pandemia, la LUC viene cargada de agitación, efervescencia e inmediatez. Pánico, mucho pánico provoca la simulación (no así lo es la pandemia) que, todavía, después de tanto tiempo, no se haya aprobado lo que era imperioso aprobar ya, antes que antes, e incluso antes que el “traspasado”.

Otra vez los adolescentes. La LUC, en su capítulo cinco dedicado a los “menores privados de libertad” -como se conocía a los adolescentes hace más de un siglo-, propone tres medidas preocupantes:

El artículo 75 establece que la privación de la libertad de adolescentes tendrá una duración máxima de 10 años. Actualmente, desde la aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA) en 2004, la duración máxima es 5 años (artículo 91 del CNA).
El artículo 76.B establece que la privación de la libertad tendrá una duración no inferior a los 2 años para adolescentes entre 15 y 17 años con procesos de infracciones gravísimas. Actualmente, de acuerdo a la Ley N° 19.055 de enero de 2013, aprobada durante el gobierno del Frente Amplio (FA), la duración no puede ser inferior a 1 año.
El artículo 76.C establece que se podrá solicitar la libertad anticipada del adolescente, siempre y cuando haya cumplido efectivamente el mínimo de privación de libertad. Por lo tanto, si para la LUC las medidas privativas de libertad, para adolescentes entre 15 y 17 años con infracciones gravísimas, tienen una duración entre 2 y 10 años, el principio de progresividad de la pena queda lesionado. Este retroceso pega directamente en varias claves (estimulo, esperanza, expectativa, proyección) para trabajar la reinserción social de los adolescentes.

Las triada normativa viola el interés superior del niño, en particular la Regla de Beijing [iii] 19.1: “el confinamiento de menores en establecimientos penitenciarios se utilizará en todo momento como último recurso y por el más breve plazo posible”.

Ahora bien, esta triada punitiva no es nueva, figuraba en el programa de gobierno del PN para las elecciones de 2019 y en el anteproyecto de LUC de enero de 2019. O sea, la sensibilidad punitiva del PN no se movió un ápice. La triada normativa demuestra que la propuesta material de la LUC antagoniza con el universo simbólico conciliador y comprensivo que metódicamente maneja el gobierno. También nos muestra que el gobierno desconoce o rechaza el enfoque de derechos humanos en materia de adolescentes ya que hay evidencia sobrada de las consecuencias gravísimas que genera la prisión para personas en pleno desarrollo. También muestra el desconocimiento criminológico del delito juvenil ya que la disuasión a través de la intensificación del castigo solamente puede tener efecto en sujetos económicos, o sea, personas absolutamente racionales que evalúan los riesgos de cometer un delito. La literatura especializada, de acá y acullá, señala que este no es el “perfil” predominante en los adolescentes, sí lo es, en cambio, por ejemplo, para los delitos de cuello blanco que cometen los adultos educados. Además, como si no fuera suficiente, la información estadística disponible solamente permite sostener que, hasta el momento, el país está en presencia del contexto histórico más favorable que ha tenido el sistema de responsabilidad penal adolescente desde el 2004” [iv]. No cabe otra lectura, los adolescentes no explican el problema público que tenemos con la seguridad interna.

La LUC parte de un enfoque obsoleto que el país lentamente fue dejando atrás. Me refiero a la doctrina de la situación irregular y el modelo tutelar. Ello se vislumbra en varios ángulos del proyecto, que ahora no viene al caso detallar. Solamente quiero mencionar un aspecto simbólico, mas no insignificante. La LUC llama “menores privados de libertad” (capítulo 5) a lo que el CNA conoce como “De los adolescentes y las infracciones a la ley penal” (capítulo 9, apartado 2).En Uruguay, la noción de “menor infractor” tiene, por lo menos, más de un siglo. El “Consejo de Protección de Menores” y el “Consejo de Patronato de Delincuentes y Menores”, los “ancestros” del actual Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (INISA), son anteriores al Código del Niño de 1934. En cambio, la noción de adolescentes responde a la década de 1980, aproximadamente, cuando las Naciones Unidas comenzó a elaborar las reglas y directrices sobre el tema en cuestión. El lector puede sacar sus propias conclusiones.

Finalizo el apartado subrayando que la expresión “adolescentes en conflicto con la ley” tampoco es feliz. Sostener que los adolescentes están en conflicto con la legislación es desconocer los intereses y el ejercicio de poder detrás de la confección, discusión y aprobación de una norma. Implica ignorar la distribución desigual de las penas y los castigos, y los factores estructurales que condicionan el comportamiento de los jóvenes. Lamento haber utilizado la noción en algún momento.

Herencia y futuro del INISA. Desde la década de 1990, es posible rastrear una herencia pesada y errante de lo que hoy conocemos como INISA. Veamos rápidamente la genealogía. El Instituto Nacional del Menor (INAME) se creó en 1988. En su órbita funcionó la “División de Establecimientos de Alta Contención” (DEAC) desde 1991 y, luego, la “División Especial de Atención y Capacitación” a partir de 1994. En el segundo lustro de 1990, se creó el Instituto Técnico de Rehabilitación Juvenil (INTERJ). En el 2004, el CNA remplazó al INAME por el Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU). A finales de 2009, el INTERJ fue sustituido por el Sistema de Ejecución de Medidas para Jóvenes en Infracción (SEMEJI). En julio de 2011, el SEMEJI fue sustituido por el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SIRPA). El cambio posicionó al SIRPA como un servicio desconcentrado del INAU. En el año 2015, el SIRPA fue remplazado por el INISA, pero ahora como órgano estatal descentralizado -ya no desconcentrado- separado del INAU. Todos estos cambios institucionales reflejaron un sinnúmero de problemáticas gravísimas que en los últimos años se fueron amainando, espaciando en el tiempo, aunque todavía queda mucho por hacer.

En este encuadre, Rossana de Olivera Méndez, integrante de Cabildo Abierto, asumió la presidencia del INISA el 13 de abril de 2020. En su primer discurso como mandataria manifestó: “Resaltaremos los cometidos y facultades que deben ser cumplidos, considerando siempre el interés superior del adolescente y en estricta observancia de la normativa nacional e internacional en la materia, lo que se expresa en el reconocimiento, respeto y garantía de sus derechos” [v]. Elegí la cita por su potencia estética ajustada al enfoque de derechos de modo que, al contrastarla con lo dicho en el apartado anterior, quedase en evidencia que ninguna de las palabras manifestadas se cumplirá de aprobarse la LUC. Todo lo contrario, como se demostró, se profundizará el irrespeto a los derechos humanos.

La novel presidenta del INISA (presidente prefiere decir el gobierno) dice tener un Master en Marketing y Dirección Comercial por la Escuela Europea de Dirección y Empresa (Madrid). También es Licenciada en Sociología por la Universidad de la República con una tesis defendida en el 2003 acerca de la red de mujeres rurales del Uruguay. De Olivera Méndez trabajó básicamente en el sector empresarial: Cosméticos Avon, Farmanuario y en la sección de gestión comercial, marketing y ventas de la Asociación Nacional de Micro y Pequeñas Empresas (ANMYPE) [vi]. Tuvo dos esporádicas participaciones en proyectos sociales: una en el programa “Uruguay Rural” del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, y otra en el fortalecimiento institucional de una cooperativa apícola [vii]. En suma, su carrera profesional se enfoca de lleno en el campo empresarial y no en el social y, menos aún, en temas vinculados con adolescentes, derechos humanos, delito y justicia. Su perfil genera dudas sensatas de lo que se viene para el INISA. Todo hace pensar que se ensayará una gestión empresarial con el futuro de los adolescentes.

La institución estatal encargada de ejecutar medidas judiciales a adolescentes es un “organismo vivo” complejo, desafiante y sumamente sensible para la sociedad. Requiere de funcionarios públicos comprometidos, experimentados y conocimiento experto…y mucha paciencia y respeto por los procesos individuales e institucionales. La herencia noventera del INISA es extremadamente pesada, un cúmulo de retrocesos y violaciones de derechos. En la segunda década del nuevo siglo comenzaron a verse cambios. Aunque el proceso ha sido lento, las modificaciones eran ansiadas y mostraron progresos. Ahora nos enfrentamos a un futuro incierto y los espectros noventeros vuelven a aparecer.

De la edad de imputabilidad a la duplicación de la pena de prisión. Los jóvenes, en particular los adolescentes señalados por la ley, suelen estar entre los principales problemas públicos al momento de explicar el aumento de la criminalidad nacional, la alteración del orden público, los miedos y el hartazgo social acerca de la inseguridad. Históricamente, los sectores conservadores y la “adultocracia”, con capacidad para politizar sus temores e intereses, han puesto especial atención en el gobierno de los niños, adolescentes y jóvenes.

En Uruguay, en los últimos 35 años, la atención punitiva sobre los jóvenes recayó incesantemente sobre la edad de imputabilidad: “desde la última recuperación del régimen de gobierno democrático en 1985 hasta la actualidad (2011), se han presentado 16 intentos legales (14 Proyectos de Ley, 1 iniciativa plebiscitaria y 1 propuesta por comisión parlamentaria) para cambiar el umbral etario penalmente punible” (Tenenbaum, 2011:127) [viii]. Varios de los lectores recordarán las movilizaciones políticas y sociales que impulsó la agrupación política “Vamos Uruguay” del Partido Colorado. Junto con el apoyo de algunos sectores del PN, formaron la “Comisión por la Seguridad para Vivir en Paz-Yo firmo”. El actual ministro del Interior, Larrañaga, se opuso con firmeza al movimiento y sus propuestas. La comisiónreunió la cantidad de firmas suficientes para plebiscitar la disminución de la edad de imputabilidad penal de 18 a 16 años. También propuso no destruir los registros antecedentes de los adolescentes judicializados a fin de utilizarlos, llegado el caso, en la Justicia Penal de adultos –una propuesta similar se transformó en ley en el 2011 durante el gobierno del Frente Amplio–. El plebiscito se concretó en octubre de 2014 junto a las elecciones nacionales. El resultado reflejó una profunda polarización: el 48% del electorado votó a favor de la reforma constitucional para reducir la edad de imputabilidad.

En la última campaña electoral de 2019, después de tantos años de empecinamiento por bajar la edad de imputabilidad penal, el antagonismo irracional mutó de forma. La sensibilidad punitiva puso nuevamente en marcha la maquinaria plebiscitaria. Aunque en el plebiscito no estaban incluidos las y los adolescentes, sí lo estaban en la propuesta que, como escondida, nos encuentra estos días con el intento de duplicar sus penas privativas de libertad (artículo 75 y artículo 76.B de la LUC).

Seamos claros, en resumidas cuentas, lo que estaba por detrás de bajar la edad de imputabilidad era el intento de elevar el nivel de represión sobre los adolescentes con 16 y 17 años al juzgarlos bajo el régimen de adultos. La sensibilidad conservadora, impedida de conquistar terreno por vía de la edad de imputabilidad, arremete nuevamente con el incremento del nivel de represión hacia los adolescentes entre 15 y 17 años.

Un cierre. Para mi sorpresa, las propuestas de la LUC contra los adolescentes señalados por la ley no hallaron todavía líderes sociales y figuras políticas que rompan con el pesado silencio que no tuvo la movilización “no a la baja”. Me pregunto si esta percepción será una consecuencia de la pandemia, de la desarticulación social, de la focalización de los esfuerzos en otros problemas importantes, de la sustitución de la plaza por el ágora virtual. Cualquiera sea la respuesta, hay que salir de la somnolencia porque acá también se juega algo muy importante.

** Gabriel Tenenbaum Ewig es docente de la Facultad de Ciencias Sociales, UDELAR.

Notas:

[i] Es difícil datar el inicio simbólico de la LUC. Una aproximación sitúa su anunció en la campaña electoral de 2019. Una primera exploración arroja que en julio de 2019 se hablaba de la LUC. Sin embargo, probablemente su maquinación es anterior.

[ii] Aunque el 15 de abril, un equipo de investigadores del Instituto Pasteur y la Facultad de Ciencias demostró que a finales de febrero había personas infectadas, mas no detectadas.

Ver:https://ladiaria.com.uy/articulo/2020/4/coronavirus-habria-ingresado-a-uruguay-a-fines-de-febrero-procedente-de-espana-y-canada-en-marzo-habria-ingresado-otra-cepa-procedente-de-australia/