Ilustración: Laura Becerra
En una nueva fase de la economía mundial, donde fluyen grandes inversiones para la explotación de los recursos naturales de la región, el modelo de desarrollo basado en la exportación de volúmenes cada vez mayores de productos primarios provoca una contaminación generalizada de los suelos y la red hídrica del país.
Uruguay se encuentra en la periferia del sistema capitalista mundial, en una región pródiga en bienes naturales apetecidos por los países más poderosos del planeta, que aportó en la etapa colonial oro, plata y materias primas, junto con trabajo esclavo, a la acumulación originaria del capital y siguió aportando después para la reproducción ampliada de ese capital en las grandes metrópolis industrializadas.
En la fase actual, denominada de 'globalización económica', el capital financiero y las empresas trasnacionales predominan por encima incluso de las superpotencias de los siglos XIX y XX. Tras el derrumbe de la URSS y la reversión del socialismo en China, la incorporación de sus poblaciones al mercado capitalista hace que la explotación de los recursos naturales amenace el e quilibrio ambiental del planeta.
En regiones como Sudamérica, donde la división internacional del trabajo del sistema capitalista le asignó históricamente el rol de proveedora de materias primas, viene una nueva ola de grandes inversiones en proyectos extractivos y obras de infraestructura para trasladar la producción primaria hacia los centros industriales, acompañada de cambios normativos que refuerzan la dependencia económica y política.
Esa estrategia de desarrollo basada en la apertura indiscriminada al capital extranjero para la explotación en una mayor escala de los recursos naturales y su exportación como simples materias primas ('commodities', en el comercio internacional), ha sido denominada por estudiosos y movimientos sociales de la región como el "modelo extractivista" para destacar su característica de saqueo depredador.
Por carecer de reservas minerales y petrolíferas significativas, Uruguay se mantuvo relativamente al margen de las formas más agudas de explotación de los recursos y las poblaciones del continente en las etapas anteriores. Sin embargo, en esta nueva fase surgen inversiones extranjeras inéditas en la historia del país para explotar en gran escala sus dos principales bienes naturales, la tierra y el agua.
El ecosistema del Uruguay pertenece al Bioma Pampa o Pastizales del Río de la Plata con un tapiz casi continuo de pasturas naturales (71%), una pequeña parte de montes nativos (4,2%) y humedales o sistemas costeros, bañados por una tupida red de ríos, arroyos y acuíferos subterráneos, que hacen el 93% del territorio especialmente apto para la producción de alimentos a partir de la agricultura y la ganadería.
El modelo extractivista en acción
La economía uruguaya experimentó grandes transformaciones en los últimos 30 años, la mitad gobernada por una coalición de las organizaciones históricas de la izquierda en el país. Sin embargo, más allá de avances en los derechos laborales y sociales en general, las políticas aplicadas fortalecieron su condición de economía primaria en el marco de la globalización dirigida por los centros del sistema.
Los incentivos de la ley forestal en 1987, la habilitación de la propiedad de tierras por sociedades anónimas y la aprobación de los cultivos de soja transgénica, desde 1995 en adelante, hicieron que la forestación y la agricultura de secano, prácticamente todo soja, crecieran entre 1999 y 2006 a una tasa real acumulativa anual de 9,8% y 6,5%, respectivamente, ocupando hoy un 14% de las tierras fértiles.
Con el mismo enfoque, en los últimos años se otorgaron permisos de prospección por más de 5 millones de hectáreas para la búsqueda de hierro, oro e hidrocarburos, Pero Uruguay no tiene yacimientos significativos, su explotación sería de corta duración y con alto costo ambiental, por la destrucción definitiva del suelo fértil y la contaminación de aguas superficiales y subterráneas en las zonas involucradas.
Los monocultivos de eucaliptos y soja transgénica, además de afectar la composición orgánica de los suelos, consumen grandes volúmenes de fertilizantes y plaguicidas para lograr los rendimientos deseados. En culturas tradicionales como la lechería y la ganadería se han introducido también formas de explotación intensiva, megatambos y 'feed-lots', que concentran productos químicos y efluentes tóxicos.
Incluimos en el modelo extractivista, junto con las plantaciones sojeras y forestales, las culturas tradicionales que en su mayoría están orientadas hacia la exportación de la producción primaria, sin un encadenamiento industrial significativo en el país. En la ganadería se ha producido incluso un retroceso, al ir en aumento la exportación de ganado en pie con el fin de eludir el 'pool' de frigoríficos extranjeros.
Si al drenaje y el escurrimiento superficial de los insumos químicos y los desechos de las plantaciones y la actividad agrícola-ganadera tradicional, que se descargan en los cursos de agua cercanos, se le agregan los efluentes cloacales sin tratar de parte importante de las poblaciones ribereñas, se completa el cuadro de contaminación generalizada existente en los últimos años en la red hídrica del país.
La "crisis del agua" es el resultado de la superexplotación de los dos bienes naturales fundamentales del país, la tierra y el agua. Con la producción primaria, exportamos el agua y la fertilidad del suelo necesarios para obtenerla. Una parte de la fertilidad se pierde irreversiblemente, sin que siquiera paguen los que se la llevan, y en el país quedan como herencia aguas y tierras contaminadas y degradadas.
Los cambios introducidos en la Ley de Riego, el llamado Plan Nacional de Aguas, el desmantelamiento de la enmienda constitucional aprobada en el plebiscito de 2004 y el "contrato" firmado por el gobierno con la trasnacional UPM para instalar una nueva planta de celulosa, profundizan ese "modelo de desarrollo" y amenazan con trastocar radicalmente los fundamentos político-institucionales del país.
Estrategia-país del Banco Mundial
Las políticas públicas relacionadas con la gestión del agua, desde las modificaciones de la Ley de Riego y el Plan Nacional de Aguas, hasta la gestión de OSE, se inscriben en la estrategia-país definida por el Banco Mundial para Uruguay que apunta a colocar el agua y los recursos naturales bajo la égida del capital internacional.
El 28 de marzo de 2016, el Poder Ejecutivo envió al Parlamento el proyecto de ley que estableció nuevas reglas del riego para la agricultura. La iniciativa define al riego como "factor determinante para alcanzar nuevos niveles de producción y productividad" y busca incrementarlo mediante la creación de un sistema de represas abierto a la inversión privada que va en contra del Artículo 47 de la Constitución.
Los conceptos del gobierno y del Banco Mundial coinciden. "Adaptar el marco jurídico (Ley de Riego y Leyes de Alianzas Público-Privadas) a fin de mejorar las condiciones para la gestión de los planes de riego y crear condiciones para el desarrollo de una nueva generación de proyectos en Uruguay", planteaba el Banco1. Es lo que el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) puso a discusión.
Pero el Banco es mucho más claro en los fines. Mientras el exministro Tabaré Aguerre enfatizaba los beneficios que obtendrían los pequeños productores, como si esta fuera su preocupación central, el Banco explicaba que el objetivo es desarrollar, con la presencia del sector privado, "planes de riego a gran escala con infraestructuras de abastecimiento de agua de gran envergadura de múltiples fines"2.
En julio de 2016, la Dirección Nacional de Aguas (Dinagua) lanzó una consulta pública sobre el Plan Nacional de Aguas (PNA) elaborado, según expresó, con varios actores, estudios y consultorías. Pero el Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio, con igual representación del gobierno, los usuarios y la sociedad civil, que por ley debía ser quien formulara la propuesta del PNA, no fue convocado.
Cuatro meses para realizar una consulta pública sobre un informe de 250 páginas, cuya elaboración insumió siete años, era mera fórmula. Se hicieron 17 reuniones, 7 abiertas al público en 7 capitales departamentales y el resto fueron sesiones de las Comisiones de Cuenca y Acuíferos, los Consejos Regionales de Recursos Hídricos y la Comisión Asesora de Agua y Saneamiento (COASAS).
De la consulta pública surgieron varias propuestas, pero la mayoría no tuvo acogida en la versión final del PNA. En cambio, en base a que "el 80% del agua se utiliza en el sector agropecuario, principalmente para riego", el MGAP incluyó en el PNA todos sus programas. Así, el organismo que promueve el modelo de desarrollo que ha generado la crisis hídrica del país seguirá controlándose a sí mismo.
En definitiva, este proceso fue un ejercicio formal para poder decir que Uruguay tiene un Plan Nacional de Aguas y adoptar una terminología políticamente aceptable, como la de Gestión Integrada de Recursos Hídricos. Los conceptos técnicos del Banco Mundial y del gobierno nacional para justificar las políticas son impecables, pero son degradados en su contenido y desvirtuados en la práctica.
Retroceso en la normativa del agua
Los propósitos institucionales y políticos de la reforma constitucional del agua, votada en el plebiscito nacional de 2004, han sido gradualmente degradados por decisiones de los poderes Ejecutivo y Legislativo, en línea con las recomendaciones del BID y el Banco Mundial para habilitar la inversión privada en la gestión del agua.
El 31 de octubre de 2004, 64,58% de los votantes depositaron el SI a la enmienda al artículo 47 de la Constitución impulsada por la Comisión en Defensa del Agua y la Vida (CNDAV). Fue el triunfo de un amplio movimiento social que tuvo la adhesión también de sectores políticos, sobre todo del Partido Nacional y el Frente Amplio, este último ganador de la elección nacional simultánea con el plebiscito.
La reforma del Artículo 47 no anuló la autoridad del Poder Ejecutivo establecida en el Código de Aguas de 1978, pero implicaba un cambio de la institucionalidad y de sus relaciones internas. Establecer que "Los usuarios y la sociedad civil participarán en todas las instancias de planificación, gestión y control de recursos hídricos" no era simple retórica, sino que se trataba de ser parte de las decisiones.
El primer retroceso se dio con la ley de Política Nacional de Aguas aprobada en 2009. El texto de la ley 18.610 parece fiel al Artículo 47 hasta establecer que las Comisiones de Cuenca y Acuíferos "funcionarán como asesoras de los Consejos Regionales", los que a su vez funcionan como "un órgano consultivo, deliberativo, asesor y de apoyo a la gestión de la Autoridad de Aguas", es decir, el Poder Ejecutivo.
Desde su creación, las nueve comisiones de cuenca y acuíferos fueron reducidas a simples asesoras del Poder Ejecutivo y han cumplido un papel meramente decorativo. La institucionalidad del agua sufrió nuevas alteraciones, todas en sentido contrario a una gestión participativa y democrática. La centralización definitiva de la política ambiental y del agua se concretó en el tercer gobierno del Frente Amplio.
En 2015, por la Ley de Presupuesto, fue creada la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático (SAACC) y, en 2016, el Poder Ejecutivo creó el Sistema Nacional Ambiental, cuyo gabinete integran el presidente y seis de sus ministros. Ni siquiera en las instancias asesoras de esta temática se discutió la creación de estos organismos, ambos bajo la órbita de la Presidencia de la República.
En 2017, el Poder Ejecutivo dio por aprobado el Plan Nacional de Aguas y estableció que el mismo "se formulará y ejecutará a través de la nueva institucionalidad"(sic), o sea, la SAACC y el Sistema Nacional Ambiental. De hecho, la 'nueva institucionalidad' se contrapone a la reforma de 2004 e incluso a la propia ley de Política Nacional de Aguas que buscó reglamentar el Artículo 47 de la Constitución.
En suma, ignorando las opiniones de la academia, de la sociedad civil organizada y el plebiscito nacional, el Poder Ejecutivo organiza remedos de consultas públicas, por fuera de las instancias legales establecidas, como la del Plan Nacional de Aguas, la reglamentación de la nueva Ley de Riego y el Plan Ambiental Nacional, para cumplir con la retórica de la participación social y legitimar sus decisiones.
Perspectivas
A fines de 2017, el Poder Ejecutivo firmó un documento con la multinacional UPM, al que denomina Contrato ROU-UPM, por el cual se compromete al estado uruguayo a invertir miles de millones de dólares en obras de infraestructuras para habilitar una nueva planta de celulosa a orillas del Río Negro, sin contrapartida de esa inversión y haciendo concesiones inéditas y lesivas para la soberanía nacional.
El gobierno nacional y el gobierno departamental de Durazno comenzaron a ejecutar los compromisos para un proyecto que significa un salto cualitativo en el desarrollo forestal celulósico del país. Se aprobó la localización de la planta, se desarrolló una licitación para la construcción del ferrocarril especial Paso de los Toros-Montevideo y se han expropiado más de 600 predios incluidos en su trayectoria.
También al término de ese año, el Gabinete de Bioseguridad aprobó cuatro nuevos transgénicos para la agricultura, por primera vez, con oposición de los ministerios de Medio Ambiente y Salud Pública. Son semillas diseñadas para utilizar un agrotóxico contra las malezas generadas por el glifosato, evidenciando que ese sistema de producción requiere venenos cada vez más potentes y peligrosos.
En 2018, en el reglamento de la Ley de Recursos Hidrobiológicos, el Poder Ejecutivo dispuso que las investigaciones científicas y la publicación de sus datos requerían la autorización de la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (Dinara), órgano del MGAP. Una protesta unánime de la Universidad de la República obligó a relativizar esa exigencia, pero se mantuvo de todas maneras la censura previa.
Lejos de cambiar el rumbo, la estrategia de desarrollo vigente pretende avanzar más aún, escondiendo incluso sus efectos más negativos. No existe por el momento una oposición significativa en el sistema político, pero son crecientes los movimientos de la sociedad civil que toman conciencia de la situación, desarrollan distintas formas de resistencia y procuran una alternativa social y ambiental sustentable.
*Víctor L. Bacchetta. Periodista especializado en temas socio-ambientales.
Notas
1. Documentos del Banco Mundial. Notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020, de febrero de 2015.
2. Ibid.